Baisse des déficits publics : que faire de la "cagnotte" budgétaire ?

Côté budgétaire, les choses se passent mieux que prévu en France. Lors de la précédente loi de finances le gouvernement prévoyait un déficit de 2,9% pour 2017. Il devrait finalement se rapprocher de 2,7%. C’est un grand classique en période de reprise. La croissance dépasse les hypothèses retenues en loi de finances. Elle booste les rentrées fiscales.

En l’occurrence, la croissance 2017 est à 2%, soit 0,3 point au-dessus des hypothèses retenues lors de la précédente loi de finances. Les macro-économistes ont l’habitude de faire le petit calcul de coin de table suivant : 1 point de croissance en plus, c’est une diminution mécanique d’un demi-point du PIB du déficit. Avec 0,3 point de croissance supplémentaire l’an dernier, on s’attend donc à une amélioration de 0,15 point de PIB du déficit public. Et c’est peu ou prou ce que l’on observe aujourd’hui. Cela s’appelle une amélioration conjoncturelle.

7 milliards de pertes en moins

La presse, qui aime les formules, sort sa calculette. Le déficit de l’État prévu en juillet dernier était de 74,1 milliards. Il sera finalement inférieur de 6,3 milliards à ce qui était prévu. Coté sécurité sociale, même bonne surprise. Le déficit initialement prévu à 5,5 milliards sera finalement de 4,4 milliards. C’est cela que l’on appelle la cagnotte, une cagnotte de plus de 7 milliards si l’on se prête au jeu. Ou plutôt, des pertes moins abyssales que prévu.

Malheureusement, l'aléa de conjoncture est loin de jouer toujours dans le même sens. Sans compter d’autres formes d’impondérables liés aux catastrophes, à la sécurité, ou aux aléas juridiques comme l’invalidation de la taxe de 3% sur les dividendes l’an dernier. Rien de choquant à considérer cela comme une provision, donc. Sans obligation d’affectation ni de redistribution. Et sans que cela dénote une préférence pour la rigueur.

Un objectif de déficit à 1%

Cessons donc de faire mine de découvrir que les choses vont mieux au plan budgétaire. Cela, on le sait depuis longtemps. Il suffit de regarder le solde budgétaire structurel, celui qui estime le déficit en conjoncture moyenne. L’OCDE et le Trésor nous disent qu'il est passé sous les 3% dès 2013. La Commission, toujours plus rabat-joie, dès 2014. Et l’estimation de ce solde, débarrassé de l’influence de la conjoncture, varie aujourd’hui entre 1,9% côté OCDE et 2,4% côté Commission, le Trésor l’estimant quant à lui à 2%. A politique inchangée, le solde budgétaire est donc censé s’acheminer spontanément vers 2% ou un peu plus de 2%. Il n’y a rien d’héroïque là-dedans, le job a déjà été fait.

La question véritable est de savoir quel solde structurel vise la France. A partir du moment où elle souscrit aux règles européennes, cela signifie qu’elle se fixe un maximum de 3% de déficit. A partir de là, et sans entrer dans des raisonnements subtils, il n’est pas déraisonnable de faire converger le déficit structurel vers 1%. Autrement dit de se réserver une marge de 2% d’impulsion budgétaire en cas de choc, financier notamment.

C’est au moins la leçon que l’on peut retenir de la crise de 2007. Il ne fait pas bon aborder ce genre de crise récurrente avec un déficit structurel de l’ordre de 4%, et de devoir par la suite aggraver les difficultés de la sphère privée par de la rigueur budgétaire. 1%, c’était le niveau du déficit structurel allemand à la veille de la crise, et qui lui a épargné ce genre de politique contra-cyclique.

Alors cessons de jouer avec les mots. Et admettons que dans une monde où la sphère privée joue de plus en plus avec les risques, il n’est pas absurde pour l’État, assureur en dernier ressort, de provisionner ces risques.