Il n'est pas économiquement justifié de résorber d'urgence les déficits sociaux

Les chiffres donnent le vertige

La Cour des comptes a récemment arrêté les comptes du régime général de la sécurité sociale qui recouvre les branches maladie, vieillesse, accident du travail et famille de la sécurité sociale. En 2020, le déficit du régime général a atteint un niveau inédit de 38,7 Md€ lorsque l’on intègre le Fonds de solidarité vieillesse. À ce chiffre, il faut ajouter les comptes de l’assurance chômage que l’Unedic prévoit en découvert record de 17,4 milliards en 2020. L’Insee, de son côté, évalue à 48 milliards le déficit de l’ensemble des administrations de sécurité sociale, un périmètre qui recouvre le régime général de sécurité sociale, hors fonctionnaires, les régimes de non-salariés, les régimes spéciaux, la retraite complémentaire et les régimes d’assurance chômage. Selon cette approche purement institutionnelle, le social expliquerait un quart environ du déficit de 2020 et près de la moitié de sa dégradation. Cette lecture purement institutionnelle du champ social est de surcroît partielle. L’État a pris à sa charge eux tiers du financement du chômage partiel en 2020, soit 17 milliards. Il a également financé 16 milliards du fond de solidarité à destination des entreprises, que l’on peut considérer pour une large part comme un soutien au revenu des indépendants. Bref, sur les 137 milliards de dégradation du déficit en 2020, il est plus exact de considérer que les deux tiers sont imputables au filet de sécurité sociale, qu’il soit géré par l’État ou les administrations de sécurité sociale.

Reparamétrer le système : où est l’urgence ?

Partant de ce constat, y a-t-il urgence à paramétrer le système pour accélérer son retour dans le vert ?

Première remarque, l’amortisseur social, tel qu’il a été conçu en urgence, n’a pas une vocation sociale exclusive. Il est ambivalent puisqu’il constitue tout autant un transfert indirect aux entreprises, dont la profitabilité a été préservée, grâce au canal du chômage partiel et du fonds de solidarité. Via surtout la préservation des capacités, que permet le maintien des fondamentaux de la demande en sortie de crise. Discriminer entre ce qui relève d’une politique de l’offre, d’une politique de la demande et d’une politique sociale a très peu de sens dans le contexte particulier de la crise du covid. Les politiques mises en œuvre sont tout cela à la fois. La très faible casse industrielle que l’on observe aujourd’hui, tout comme l’extraordinaire rebond des créations d’entreprises n’aurait jamais pu avoir lieu sans l’amortisseur social. Cette sauvegarde du potentielle de croissance et de l’assiette fiscale est donc aussi une politique de sauvegarde voire d’amélioration des fondamentaux financiers de long terme dont il ne faut pas négliger l’impact. Il est clair en revanche que ces dispositifs ont vocation à être débranchés graduellement, et que les 43 milliards du chômage partiel et du fonds de solidarité doivent s’annuler à horizon 2022, au fur et à mesure que l’économie se consolide sur des moteurs autonomes.

Deuxième remarque, la pandémie n’a constitué un choc sur les coûts que pour deux branches de la sécurité sociale. La branche maladie et l’Unedic. Pour les autres risques, la dégradation des déficits est entièrement imputable à l’attrition des entrées de cotisation sociale qui n’ont pas vocation à être permanentes. C’est notamment le cas des retraites, au cœur de tous les échauffements comme souvent. Pourtant, les dernières projections du COR de juin 2021, qui intègrent de nouvelles hypothèses de fécondité et de mortalité, indiquent que la dégradation substantielle du déficit en 2020 est avant tout d’ordre conjoncturel. Le déficit devrait retrouver sa trajectoire anticipée avant crise vers 2023-2024, demeurant en petit déséquilibre chronique 2030, de -0,2 à -0.3% du PIB selon les scénarios. Les enjeux du paramétrage n’ont pas changé de nature. La question d’un rallongement d’un report de l’âge a la même actualité aujourd’hui qu’hier. Elle a pour vocation à résorber la petite impasse budgétaire qui prévaut jusqu’en 2030, et qui finit par peser par effet cumulatif, et à plus long terme à limiter la dégradation du pouvoir d’achat relatif des retraites, qui sous-tend la soutenabilité financière du système dans son paramétrage actuel. Côté chômage, le scénario de l’Unedic est financièrement tendu à moyen terme. Mais il repose entièrement sur l’hypothèse que le débranchement des aides devrait générer 500 000 chômeurs indemnisés supplémentaires dans les deux années à venir. C’est un scénario prudent, mais qui n’est pas encore écrit. Et dont la rigueur budgétaire mal dosée et mal « timée » accroît la probabilité. En définitive, le seul élément durable et persistant de la crise covid est l’augmentation des dépenses maladie. Qui même avec le reflux des dépenses directement induites par le covid laisse un découvert permanent de 17 milliards supplémentaires, alors que le système était revenu quasiment à l’équilibre en 2019. Ces besoins d’investissement social révélés par la crise nécessitent bien un financement pérenne, qu’il n’a aucun sens à différer.

Pour le reste, la solvabilité du système est déjà dans les tuyaux, si l’affolement comptable, bâti sur un pessimisme arbitraire, ne vient pas tuer comme à son habitude les chances de rebond et peut-être d’accélération du potentiel de croissance. Bref, il est d’abord urgent de ne pas détruire l’assiette fiscale, en laissant se déployer l’élan de reprise d’abord. L’heure des comptes viendra plus tard.