2023 : le tournant de la rigueur budgétaire

La succession des annonces en faveur du pouvoir d’achat durant l’été, sur fond de ralentissement de la croissance, attise le sentiment de perte de contrôle des finances publiques. Le « quoi qu’il en coûte » joue les prolongations, en dehors des limites autorisées, annonçant des lendemains qui déchantent. L’heure des comptes se rapproche et le premier budget du quinquennat, présenté fin septembre, s’annonce comme un moment critique. Le gouvernement aura besoin de l’apport des voix du groupe LR, qui a endossé la posture de gardien du temple de l’orthodoxie, pour valider son budget, ou de son abstention en cas de 49-3. Comment, sur fond de croissance atone, le gouvernement peut-il échapper à un tour de vis rigoriste ?

Les 5 causes de cet « exploit comptable »

Pourtant, aussi surprenant que cela puisse paraître, le gouvernement dispose de plus de marges qu’il n’y paraît. Pour cela, il faut revenir sur la chronique budgétaire récente. L’affichage est certes inquiétant en termes de relâchement de la discipline. Si l’on reste à la surface des choses que voit-on ? La crise ukrainienne a stoppé le rebond franc du PIB qui se dessinait début 2022. La loi de finances de l’an dernier était sur l’hypothèse de 4% de croissance en 2022, alors que le gouvernement de mise plus que sur 2,5%. Une telle révision devrait en théorie majorer de près de 0,8 point le déficit public (du fait de moindres rentrées fiscales). Et sur fond de croissance dégradée, il vient d’ajouter cet été 44 milliards de dépenses supplémentaires, lors de la loi de finances rectificative adoptée en août, pour financer notamment les mesures portées par la loi d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat et la renationalisation à 100% d’EDF. Or, 44 milliards c’est 1,7% du PIB. Addition sommaire donc. Partant d’un déficit prévu de 5% du PIB début 2022, on s’attendrait fin 2022 à une révision du déficit à 7,5% du PIB (5 + 0,8 de dégradation conjoncturelle + 1,7 de mesures de soutien à l’activité).

Or, divine surprise, alors que le gouvernement semble ouvrir grand la vanne des dépenses, le projet de loi de finances rectificative mise toujours sur un déficit de 5% en fin d’année, inchangé par rapport à ses objectifs initiaux. D’où vient cet exploit comptable ? Principalement de 5 causes :

1. La situation budgétaire de départ fin 2021 était nettement moins dégradée que le supposaient les premières estimations : -6,4 % au lieu de – 8,2% inscrit en loi de finances, en raison de recettes plus dynamiques qu’anticipées grâce au rebond de l’économie et à l’accélération des prix fin 2021.
2. L’IS a rapporté bien plus que prévu en 2022, du fait de profits record en 2021.
3. La dynamique de l’emploi et des salaires supérieure aux prévisions a dopé les rentrées sociales et l’IR.
4. L’inflation a boosté les entrées de TVA.
5. Surtout, la lourde de facture du plan de soutien à la consommation est truffée de mesure d’indexation des prestations et des minimas sociaux ou du point de la fonction publique sur l’inflation, sans effet sur le déficit. La simple revalorisation de 3,5 % du point de la fonction publique coûte par exemple 7,5 milliards à l’État. C’est spectaculaire, mais c’est moins que l’inflation prévue. Et surtout, le gouvernement fait passer pour discrétionnaire des revalorisations qui sont de nature réglementaire. Ce faisant, il ne fait que redistribuer aux ménages, dans un jeu à somme nulle, le surcroît de recettes fiscales que lui procure l’inflation. Sans compter que dans son paquet de 44 milliards, il inclut 9,7 milliards d’euros pour renationaliser totalement EDF. Une opération probablement financée par la vente d’autres participations de l’État, avec un impact nul sur la dette donc.

Un déficit budgétaire finalement proche de 4%

Bref, la générosité publique est bien moins ample que ne le suggère la scénographie gouvernementale. Elle se finance très largement sur la rente inflationniste qui dope les rentrées fiscales et sociales. Les révisions à la hausse de près de 30 milliards des rentrées fiscales du budget de l’État lors de la loi rectificative d’août sont particulièrement éloquentes. Et certaines mesures fortes (le boulier tarifaire ou la remise carburant notamment) ont vocation à être temporaires.

L’équation budgétaire 2023 est donc tendue, soumise à de nombreux aléas concernant la croissance et l’inflation, mais elle n’est pas insoluble. Lorsque le gouvernement s’interdit toutes hausses d’impôts pour 2023, pas même sur les superbénéfices, qu’il promet un nouveau cadeau fiscal aux entreprises de 8 milliards à travers la suppression définitive de la CVAE, et une modération de la hausse de l’IR grâce à la revalorisation du barème, et que dans le même temps il s’engage à faire revenir à 3% le déficit à horizon 2027, difficile de ne pas y voir l’annonce déguisée d’une rigueur surdimensionnée pour les années qui viennent. En vérité, lorsque l’on élimine les dispositifs exceptionnels et l’impact de la conjoncture, le déficit budgétaire français est proche de 4%. Et revenir à 3% dans 5 ans reste de la rigueur très dosée. C’est le non-dit de cette rentrée. L’inflation facilite plus qu’elle ne complique la gestion budgétaire. Un non-dit, car la peur de la catastrophe demeure une arme redoutable de pilotage et de contrôle.