Allemagne : rigueur officielle, dépenses clandestines

La récente décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe d’invalider un des dispositifs clé du financement du budget allemand pour 2024 a soudainement mis à jour la créativité budgétaire du dragon de vertu allemand. Comme souvent, rigueur et tartufferie vont de pair. En interdisant à l’État fédéral de réaffecter 60 milliards d'euros de dettes inutilisées de l'ère de la pandémie à son fonds pour le climat et la transformation, les juges n’ont mis à jour qu’un tout petit pan de ce que l’on peut appeler un système à grande échelle de contournement du fameux frein de la dette. Un verrou, qui, depuis la réforme de 2009, limite à 0,35% du PIB la possibilité d’emprunt. Faisant bien mieux que cela, l’Allemagne a enchaîné les excédents de 2012 à 2019.

Des dépenses publiques extrabudgétaires

À vrai dire, ce système a été démonté de façon cinglante par un rapport de la Cour des comptes allemande rendu public à la fin de l’été. Ce dernier a pointé le volume disproportionné de dépenses publiques extrabudgétaires, gérées dans le cadre de fonds spéciaux. La pratique est ancienne. Mais elle explose depuis 10 ans. L'Allemagne compte actuellement 29 fonds spéciaux au niveau fédéral, pour un volume total de 869 milliards d'euros d’enveloppe programmée. Le plus célèbre d’entre eux est le Fonds pour le climat et la transformation qui devait disposer de 212 milliards d'euros de 2024 à 2027 avant que la Cour constitutionnelle ne réduise son enveloppe. Mais aussi le récent fond dédié à la modernisation de l’armée, doté de 100 milliards sur la période 2023-2027.

Contradictions et défis de la politique budgétaire allemande

En 2023, 36% des dépenses du budget fédéral seront sourcées dans ces fonds. C’est considérable. Or la grande majorité de ces budgets parallèles sont financés à crédit. Ces 869 milliards d’euros de financement extrabudgétaire, que la Cour des comptes allemande trouve plus pertinent de qualifier de « dette spéciale », signifieraient-ils que l’État allemand disposerait d’une dette cachée de plus de 22% du PIB ? Non, ne nous illusionnons pas. Le scoop serait trop beau et les vigies de la Commission ou de Karlsruhe trop candides. La dette déjà levée par ces fonds, proche de 300 milliards, est bien incorporée dans les 2 600 milliards d’euros de dette au sens de Maastricht. Le problème est autre. En vérité, par le truchement de ces programmes pluriannuels, l’État fédéral dispose de 522 milliards de potentiel de dette non utilisée mobilisable dans les 4 à 5 ans à venir. C’est à minima 5 fois plus de capacité d’endettement que ce que suppose l’application stricte du frein budgétaire. Ou dit autrement, c’est la possibilité d’un déficit budgétaire proche de 2, voire de 2,5 % du PIB par an à horizon 2027.

Cela n’a rien d’alarmant en soi, du point de vue de la soutenabilité budgétaire. Mais ce pragmatisme mal assumé révèle le caractère inepte de l’amendement de la loi fondamentale de 2009. Le frein budgétaire a fait illusion dans le contexte des années 2010, sur fond d’une base fiscale exceptionnellement dynamique. Au prix aussi d’un sous-investissement, qui génère aujourd’hui des besoins qui ne peuvent plus être différés. Il a fait illusion aussi au prix d’acrobaties dont les fonds spéciaux ne sont qu’un aspect. La tendance du gouvernement allemand à externaliser la dette est perceptible dans la privatisation de son système hospitalier, la part du public étant passée de 50% au début des années 90 à un quart aujourd’hui, dans le recours plus important qu’ailleurs aux crédits garantis par l’État, encore dans le poids des passifs des institutions sous contrôle de l’État, à dominante financière, qui ne sont pas comptabilisées dans la dette publique.

Vers un choix crucial pour l’Allemagne

Surtout, enfin, le gouvernement allemand va droit dans l’impasse. Car les dettes levées devront être remboursées à moyen terme sans que l’État puisse renouveler ces fonds par nature temporaire. Cela est non problématique pour les enveloppes de crise. Mais ce sont aussi des pans stratégiques de la politique publique, portant sur le climat, les transports, la défense, qui eux demandent un effort continu, dont la pérennité est menacée. Ces investissements ne peuvent se déployer dans le carcan du frein constitutionnel, alors que l’Allemagne doit en urgence rénover et reconvertir son économie. Entre vertu et puissance, l’Allemagne va devoir choisir.