Comment corriger les effets nocifs des charges réduites sur les bas salaires

Certains dispositifs économiques, parmi les plus décisifs sur courte et moyenne période, génèrent des effets indésirables sur longue période, sans que l’on sache en sortir.  C’est le cas du Quantitative Easing par exemple. C’est le cas aussi des aides au logement. Et c’est le cas encore de la politique de baisses de charges sur les bas salaires, amorcée à partir de 1993. Voici que l’exécutif s’intéresse enfin aux effets secondaires de ce dispositif pivot de la politique de l’emploi mais sans savoir comment en sortir.

Dès 1998, Edmond Malinvaud s’en préoccupait. Ne niant pas le fait qu’une telle déformation du coût relatif du travail favorisait l’embauche des moins qualifiés, il soulignait aussi les incitations secondaires moins désirables sur long terme, notamment lorsque la progressivité des charges se concentre sur une base étroite. C’est l'enjeu de la mission que Matignon a confié fin novembre à Antoine Bozio, et Etienne Wasmer, qui doit remettre ses conclusions fin juin. Avec trois interrogations majeures :

1/ le couplage entre seuils d'exonération des charges patronales et salariales d'une part, et aides publiques d'autre part, empêche-t-il les bas salaires de progresser? C’est la question de la trappe à bas salaire,

2/ Décourage-t-il la formation et la promotion des salariés, formant une trappe à promotion?

3/ Sape-t-il par infusion lente la productivité, en décourageant la formation ou par une mauvaise allocation sectorielle ?

Ce que l’on sait, c’est que le système d’allègement de charges n’a cessé de s’approfondir et de s’étendre depuis 1993, jusqu’à 3,5 smic et que la progressivité des charges n’a cessé de s’accentuer entre 1 et 1,6 SMIC. Avec un coût croissant pour les finances publiques qui atteint aujourd’hui 2,6% du PIB, et une réduction moyenne de cotisations pour les entreprises du secteur privé qui avoisine 11%, maximal dans les entreprises de moins de 10 salariés et dans les secteurs de services à forte proportion d’emploi non qualifié. L’impact en emplois de cette politique a fait l’objet d’une vaste littérature, souvent discordante. De fait, la comparaison de la distribution des salaires depuis 1994, indique qu’une part croissante de salariés se concentre entre 1 et 1,6 smic depuis 1994. Ce qui est compatible avec l’idée que la politique de baisse des charges a eu un effet de structure sur l’emploi ; ce qui est cohérent aussi avec l’idée d’une trappe à bas salaire, ou d’un déclassement salarial des qualifications. Autre fait inquiétant, la productivité française est à la peine par rapport à la moyenne européenne depuis deux décennies. Une conjonction qui accrédite l’idée d’effets non désirables de la baisse des charges sur longue période. Sachant malheureusement que les économistes sont  très mal équipés pour évaluer de tels impacts, étant confrontés sur un tel horizon à une imbrication de causalités très difficiles à démêler.

Surtout, si la présomption d’effets indésirables l’emporte comment sortir du piège ? Certes, revenir sur le dispositif permettrait à l’État de récupérer plus de 70 milliards… en dégradant progressivement le point d’entrée du dispositif. Mais avec des effets délétères sur l’emploi peu qualifié et un choc sur la rentabilité des services. Les études plus récentes indiquent d’ailleurs que les entreprises très concernées par les baisses de charge ont étoffé leurs effectifs à tous les niveaux de rémunération, ce qui suggère que l’effet financier a été décisif. Une telle politique ne serait concevable que conçue de façon très graduelle, avec un ciblage différencié selon l’activité, la taille des entreprises, leur géographie. A prix donc d’une complexité croissante et sur un horizon trop long pour en assurer la pérennité. Elle devrait être couplée de surcroît avec une politique de modération du SMIC et avoir pour arrière-plan le plein emploi. Les conditions de son acceptabilité ne sont donc pas assurées.  L’autre piste consisterait à atténuer la progressivité des allègements (la pente) de cotisations. Mais repousser le seuil de 1,6 SMIC coûterait très cher aux finances publiques avec un effet emploi extrêmement limité et beaucoup d’effets d’aubaine. Une telle politique est proscrite en l’état des finances publiques. Reste enfin une troisième issue. Ressortir des cartons le projet de TVA sociale, qui consiste à fiscaliser le financement de la protection sociale, à l’instar du Danemark. Continuer à raboter les charges au-dessus du smic en compensant le manque à gagner par des hausses de TVA. Une telle politique, n’a plus l’emploi pour première motivation, mais la compétitivité puisqu’elle permet de taxer tous les produits, notamment ceux importés et de diminuer le coût unitaire de production des seules entreprises implantées sur le territoire. C’est un serpent de mer, mais c’est bien la réforme qui doit être au cœur du débat si l’on veut vraiment remettre de la neutralité dans la fiscalité de l’emploi.